红星对话｜人口经济学家张耀军：全国户籍制度

但这种空间一定是有限度的。因为城市发展的历程与经验告诉我们，没有人口更新的城市缺乏活力，一定会衰落。比如近年来北上广深也有“学历落户”，但常住人口增量并未有明显提升，甚至已经出现负增长。

红星新闻：户籍制度改革并不是新鲜词汇。这一次有何不同？结合当下实际，它有何新内涵？

这一次新出台的实施方案提到，到2025年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。而缩小两者差距的关键，正是城市群的形成和发展。

空心化是正常现象，全球各国城市化的发展历程，一定伴随着城市人口增加、农村人口减少，但这不一定直接导致乡村衰败。换句话说，乡村也即将面临大洗牌——

但归根结底，学历始终是隐形门槛，会存在机会的不均等。所以，从另一个角度看，“学历落户”是不符合新型城市化“以人为核心”的原则。

“以人为核心”的城镇化

一类会逐渐减少人口密度，恢复其生态功能，原住民则迁往附近更宜居的县城等居民点生活。这未必是坏事。

所以说，未来“以人为核心”的城镇化，一定会淡化当前户籍制度的最大门槛——学历限制。这意味着，当前城乡、城市，甚至是区域、城市群之间的边界会逐渐消失。当然，这还有很长的路要走。

当城市发展至今，尤其是“十三五”开始，可以看到大城市发展加速，大中小城市的城镇体系正在走向合理化，资源配置越来越走向优化。所以，这一次政策中，户籍制度的统一也围绕大中小城市协调发展，且城市群是发展重点，以城市群的形成促进城镇体系合理化，以城镇体系合理化支撑城市群发展，城市群发展与城镇体系合理化双向互动，相互促进。

双向互动、相互促进

红星新闻：为什么会从“学历落户”开始？

这一次，看似“300万”的尺度不变，但制度的统一性有了明显提升，一些细节越来越不含糊。比如过去最常见的“学历落户”，是典型的城市自主性政策，引发了很多关注和争议。但今年的方案提出，超大特大城市要精简积分项目，并确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例——注意，这一定程度缩减了政府自主的政策空间，反过来，推动了全国户籍制度的统一。

后来，我们发现城市逐渐成为了经济发展的发动机，所以城市化越发受到重视。当然，此时的城市发展依然是受限制的，由于担心大城市的出现会带来管理成本增加等风险因素，在上世纪80~90年代实行“小城市大战略”，以发展中小城市为主。

张耀军：其实这一次的实施方案中已有方向。里面提到，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。此前，“七普”数据中常住人口，就是以居住半年以上为衡量标准。

同时，积分落户制度伴随着政府配额数量，随着改革的深化，名额可以放得再宽一些，这也是此次户籍改革的重点方向。

红星新闻：为什么是城市群？

张耀军：必须承认，一部分农村未来会形成空心化。这是乡村面临的挑战，同样也带来了机遇。

成都金融城夜景 红星新闻资料图片

红星新闻：为什么户籍制度要走向统一？

张耀军：“学历落户”在业界一直存在争议。有人认为，学历是人的属性之一，居民受教育程度可以直接提升城市素质。当然，必须承认学历存在一定重要性，具体到个人，高学历可以带来就业优势，甚至还会影响工作、生活的质量。

如果不弱化学历门槛，低学历的人口依然无法进入城市，享受城镇化的红利。也就是说，学历是人的属性，但户籍制度不能限制某一属性。

这并不意外。每个城市都希望能尽可能多地吸引优秀人才，而学历是最直接的一种。不过很快，这种落户方式或将成为历史。

编辑 张莉

中国提出打造19大城市群，目前这19个城市群拥有全国75%的人口、88%的GDP，但国土面积只占总面积的25%，说明城市群发展的集约性，因此发展城市群是我国后城市化时代的关键和重点。

文章来源：《人口与经济》 网址: http://www.rkyjj.cn/zonghexinwen/2022/0808/2387.html